2016年11月，《國(guó)務(wù)院關于印發“十三五”生态環境保護規劃的通知》（國(guó)發〔2016〕65号）中(zhōng)提到，要探索環境治理(lǐ)項目與經營開發項目組合開發模式，将生态環境導向的開發模式（EOD）的概念雛形寫入文(wén)件。自2019年以來，國(guó)家密集出台了系列政策支持EOD模式發展，2021年、2022年生态環境部先後确定了94個項目開展EOD模式試點，并随之遵循“成熟一個、申報一個”原則，進入常規性申報階段。

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EOD概念解析

從各部委的政策、企業項目實踐和行業研讨來看，EOD模式涉及創新(xīn)發展、綠色環保産(chǎn)業發展及生态保護修複、環境治理(lǐ)、片區(qū)開發等方面。基于其廣泛的涉及面，EOD模式不論是在基建圈、地産(chǎn)圈、金融圈、規劃圈，還是地方政府圈，都迅速火出圈。

那麽，什麽是EOD模式？EOD模式的落地方式有(yǒu)哪些？又(yòu)有(yǒu)哪些适宜的項目應用(yòng)呢(ne)？

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什麽是EOD模式？

生态環境部對EOD有(yǒu)其官方定義。生态環境導向的開發模式（Eco-environment-oriented Development，簡稱EOD模式），是以生态保護和環境治理(lǐ)為(wèi)基礎，以特色産(chǎn)業運營為(wèi)支撐，以區(qū)域綜合開發為(wèi)載體(tǐ)，采取産(chǎn)業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公(gōng)益性較強、收益性較差的生态環境治理(lǐ)項目與收益較好的關聯産(chǎn)業有(yǒu)效融合，統籌推進，一體(tǐ)化實施，将生态環境治理(lǐ)帶來的經濟價值内部化，是一種創新(xīn)性的項目組織實施方式。也就是說，EOD模式以可(kě)持續發展為(wèi)目标，在經濟發展與生态環境之間構建了合作(zuò)的橋梁，從而實現區(qū)域整體(tǐ)溢價增值，生态建設與經濟發展相互促進。

目前，EOD模式有(yǒu)以下三大特征：

一是國(guó)家主推。2021年，生态環境部批複了第一批36個試點項目，2022年又(yòu)批複了58個試點項目。接下來，EOD模式試點項目将進入常态化申報階段。

二是地方積極。一方面，各地政府積極包裝(zhuāng)項目争取入選國(guó)家試點項目庫；另一方面，安(ān)徽、山(shān)東等省還設立了省級試點項目庫，以加快推進EOD項目建設，擴大項目範圍。

三是銀行配合。自嚴管政府隐形債之後，銀行在片區(qū)開發融資始終保持謹慎态度，但對EOD項目，銀行配合度較高，截至2021年底，國(guó)開行對首批試點項目累計授信額度約520億元，農發行也開始介入EOD模式融資服務(wù)。

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EOD項目三大落地方式

1.PPP

在政府财政支出額度較大，但支出額度未超過财政部規定的上限、且項目實施不緊迫的區(qū)域，EOD模式可(kě)采用(yòng)PPP方式實施項目。所謂PPP，是Public—Private—Partnership的縮寫，即政府和社會資本合作(zuò)，是公(gōng)共基礎設施中(zhōng)的一種項目運作(zuò)模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民(mín)營資本與政府進行合作(zuò)，參與公(gōng)共基礎設施的建設。

2.ABO

在政府财政支出額度較大，但支出額度未超過财政部規定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可(kě)采用(yòng)ABO方式實施項目。ABO模式，一般指授權（Authorize）—建設（Build）—運營（Operate）模式，由政府授權單位履行業主職責，依約提供所需公(gōng)共産(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用(yòng)。

3．“流域治理(lǐ)+片區(qū)開發”

在政府财政支出額度超過财政部規定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為(wèi)活躍的區(qū)域，EOD模式可(kě)采用(yòng)“流域治理(lǐ)+片區(qū)開發”方式實施項目。

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EOD适宜的四大項目應用(yòng)

1．廢棄礦山(shān)修複

對于廢棄礦山(shān)修複，可(kě)争取實現投入與産(chǎn)出的自求平衡。第一，以修複過程中(zhōng)開采的石料銷售收入彌補修複成本；第二，運用(yòng)城鄉建設用(yòng)地增減挂鈎、土地複墾等政策，通過耕地“占補平衡”延伸土地價值；第三，礦山(shān)修複後的土地可(kě)用(yòng)于建設農業基地、主題公(gōng)園、特色産(chǎn)業園等，拓展經濟效益；第四，部分(fēn)礦山(shān)中(zhōng)，可(kě)通過煤矸石粉碎形成的低成本混凝土替代原礦産(chǎn)支撐柱，替換出礦産(chǎn)資源，産(chǎn)生收入。

2．農業農村綜合開發

生态果蔬采摘、美麗鄉村旅遊等是将農業生産(chǎn)與環境治理(lǐ)相結合的代表模式。此外，中(zhōng)辦(bàn)、國(guó)辦(bàn)《關于調整完善土地出讓收入使用(yòng)範圍優先支持鄉村振興的意見》中(zhōng)指出，土地出讓收入中(zhōng)用(yòng)于農業農村的資金，可(kě)重點用(yòng)于與農業農村直接相關的山(shān)水林田湖(hú)草(cǎo)生态保護修複。這無疑為(wèi)農村農業産(chǎn)業與環境協調開發提供了一定的資金保障。

3．城鄉供排水一體(tǐ)化

城市水務(wù)基礎設施建設經過較長(cháng)時間的發展，已較為(wèi)完善。而農村供排水項目通常小(xiǎo)而分(fēn)散、收益較低，特别是農村污水處理(lǐ)率不足10%，存在較大的資金需求。因此，可(kě)考慮供排一體(tǐ)化、城鄉一體(tǐ)化。以供水支持排水，以城市支持農村，構建大項目包，确保整體(tǐ)實現盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在運用(yòng)這一思路探索水務(wù)全産(chǎn)業鏈的城鄉一體(tǐ)化模式，着力解決農村用(yòng)水的難題。

4．重點流域治理(lǐ)

流域内生态産(chǎn)品資源、周邊土地資源均有(yǒu)豐富的潛在價值，目前階段可(kě)優先關注砂石的開采和利用(yòng)。國(guó)家發展改革委等 15 部門于2020年3月聯合印發的《關于促進砂石行業健康有(yǒu)序發展的指導意見》中(zhōng)提出“推進河砂開采與河道治理(lǐ)相結合”，及“逐步有(yǒu)序推進海砂開采利用(yòng)”，鼓勵以砂石收益補充流域治理(lǐ)的支出。在重點流域治理(lǐ)的項目開發中(zhōng)，可(kě)搭配砂石開采收入作(zuò)為(wèi)項目融資的還款來源。此外，亦可(kě)将砂石開采權、海域使用(yòng)權等作(zuò)為(wèi)融資的補充擔保措施。

EOD模式實施的關鍵在于“一體(tǐ)化”。這是指将生态環境治理(lǐ)項目和産(chǎn)業開發項目作(zuò)為(wèi)一個整體(tǐ)的項目。具(jù)體(tǐ)體(tǐ)現在三個方面：

一是整個項目由一個市場主體(tǐ)統籌實施，這個市場主體(tǐ)不僅可(kě)以是一個主體(tǐ)，也可(kě)以是政府和社會資本等共同成立的項目公(gōng)司；

二是兩類項目要融為(wèi)一體(tǐ)，作(zuò)為(wèi)一個整體(tǐ)項目統籌實施，綜合測算整體(tǐ)項目的成本和收益；

三是加強EOD項目的統一規劃，采用(yòng)建設-運營一體(tǐ)化的方式實施。隻有(yǒu)通過一體(tǐ)化的方式實施才可(kě)以避免兩類項目割裂實施，能(néng)确保産(chǎn)業開發項目對生态環境治理(lǐ)項目的有(yǒu)效反哺。

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EOD模式的實施路徑主要分(fēn)為(wèi)以下幾步：

（一）明确生态治理(lǐ)的目标。EOD模式是為(wèi)了解決當前生态環境問題，需要開展科(kē)學(xué)全面的項目前期謀劃。結合具(jù)體(tǐ)的區(qū)域特征和治理(lǐ)需求，對實施緊迫性強、生态環境效益高、對關聯産(chǎn)業有(yǒu)較強價值溢出的項目進行有(yǒu)針對性的項目謀劃和頂層設計，确定合理(lǐ)的項目實施邊界和目标要求，明确項目的建設内容、技(jì )術路線(xiàn)、投資估算等。其中(zhōng)，生态環境治理(lǐ)項目主要涉及區(qū)域流域綜合整治、廢棄礦山(shān)修複等生态修複與保護等公(gōng)益性較強、收益性較差的治理(lǐ)項目。

（二）識别關聯産(chǎn)業。在充分(fēn)考慮生态環境治理(lǐ)項目的外部經濟性和環境質(zhì)量改善後提升價值的外溢流向的基礎上，明确與生态治理(lǐ)項目相關聯的産(chǎn)業開發項目。産(chǎn)業開發項目應充分(fēn)結合當地的實際情況，一方面可(kě)以通過利用(yòng)土地發展生态農業、文(wén)化旅遊、康養、鄉村振興、特色地産(chǎn)、“光伏+”和生物(wù)質(zhì)能(néng)利用(yòng)等項目，另一方面也可(kě)以出售未來産(chǎn)業的開發或經營權，比如基礎設施的特許經營權、礦産(chǎn)等資源的開采權等。結合項目的收益水平等綜合測算，确定産(chǎn)業開發項目的邊界範圍和建設内容。

（三）分(fēn)析一體(tǐ)化實施的可(kě)行性。在确定了生态環境治理(lǐ)項目和産(chǎn)業開發項目後，要對兩者一體(tǐ)化實施的可(kě)行性進行分(fēn)析。從項目的區(qū)域特征、實施主體(tǐ)、技(jì )術路線(xiàn)、投資估算、相關政策、實施期限等方面，綜合分(fēn)析其可(kě)行性，整體(tǐ)測算項目的成本和收益，在保障社會資本投資收益的前提下，盡可(kě)能(néng)地實現項目的成本收益平衡，最大程度上減少政府的投入。在兩個項目均可(kě)行的前提下，進行EOD項目的統籌設計。

（四）建立内部反哺機制。将生态環境治理(lǐ)項目和關聯産(chǎn)業開發項目一體(tǐ)化實施後，在收益上既要考慮産(chǎn)業開發項目自身的盈利能(néng)力，也要考慮到生态環境治理(lǐ)成效帶來的外部經濟效益；在成本上既要考慮産(chǎn)業開發所需的成本，也要考慮生态環境治理(lǐ)的成本。在保證合理(lǐ)利潤的基礎上，盡可(kě)能(néng)地實現成本收益平衡。當項目的收益難以覆蓋成本時，政府可(kě)以使用(yòng)中(zhōng)央和省級專項資金、政府專項債、國(guó)際金融貸款、政府投資基金投資、政府和社會資本合作(zuò)（PPP）出資等政府資金進行支持。其中(zhōng)，可(kě)申請專項資金的項目領域有(yǒu)水污染防治、土壤污染防治、農村環境治理(lǐ)等，可(kě)申請專項債的項目領域有(yǒu)污水處理(lǐ)設施與管網建設、垃圾處理(lǐ)與環衛處置建設等。

（五）因地制宜推進項目實施。生态環境治理(lǐ)和關聯産(chǎn)業類型多(duō)樣，不同的融合發展路徑與操作(zuò)方式存在較大的差異。應因地制宜，選擇最适合當地區(qū)域實際的EOD項目。将選擇好的EOD項目依據實際需求選擇分(fēn)别立項整體(tǐ)實施或整體(tǐ)立項。最後，要加強對項目的監管，确保整個EOD項目的規範實施。

綜上，EOD模式是一種環境治理(lǐ)的創新(xīn)發展模式。随着國(guó)家對EOD模式相關支持政策的明确，相信EOD模式将會成為(wèi)實現環境治理(lǐ)、鄉村振興的重要模式。

（環境生态網）